2025年密集出台食品新规，为何仍难根治乱象？

上一次这么密集地修订食品安全法律体系，是2015年。

2015年4月，《食品安全法》完成全面修订，被称为“史上最严”。那时引入的“处罚到人”、罚款额度提升至货值30倍、婴幼儿配方奶粉标准指标远超国际食品法典——这些关键词，在当年同样被解读为“从根源上解决食品安全问题”的制度重器。结果呢？

数据是诚实的：全国食品抽检合格率从2013年的86.8%一路攀升至2024年的98.4%，大宗食品合格率连续多年稳定在99%以上，三聚氰胺、“瘦肉精”等历史高风险问题被基本打掉，国产婴幼儿配方食品合格率连续4年保持在99.95%以上。这是2015年修法实实在在交出的成绩单。

但同样是这十年，罐车混装食用植物油、6.7万家“幽灵外卖”店铺靠假证假照入网、直播带货主播用“肝肾同调”话术把普通食品当药卖——这些新问题，没有一件是2015年的法条能预见和兜住的。

问题不在于“史上最严”不够严食品安全管理条例什么时候，而在于食品安全从来不是一个能用一部法律一次性锁死的靶子——它是一条流动的河，新业态是新的支流，旧漏洞会在压力转移后从别处冒出来。

2015年修法的真正遗产，是留下了一个清晰的博弈格局：顶层制度设计大幅领先于基层执行能力，跨部门协同的缝隙就是下一次乱象的出口。

2025年3月，中办、国办联合印发《关于进一步强化食品安全全链条监管的意见》，2025年9月修订版《食品安全法》新增液态食品散装运输准运许可制度，2026年密集落地《网络食品销售经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》《直播电商监督管理办法》——这一轮制度密集出台，本质上是在补2015年留下的那张“网”的漏洞。

和2015年相比，这次有四个关键变量不同。

第一，跨部门协同不再是“各管一段”的旧逻辑。

2015年修法时，食品安全监管仍处于多部门分段管理向统一监管的过渡期，液态食品散装运输、食用农产品产地准出与市场准入衔接这些跨环节地带，长期处于“农业部门说进入市场就不归我管，市监部门说源头不是我的职责”的真空状态。

2025年两办意见的核心突破，是用21项具体措施打通了8个环节的衔接食品安全管理条例什么时候，海南建立审批与监管衔接联动6项制度，长三角建立跨区域从业禁止人员名单库实时共享互认，重庆搭建餐厨废油全链条数字化系统覆盖24万家餐饮单位、高风险事件24小时处置率达100%。

这些不是纸面制度，是已经在跑的落地机制。

第二，技术手段的代际升级。 2015年几乎没有AI非现场监管的规模化应用条件。

现在，全国食品安全智慧监管平台已接入102.6万家食品生产经营主体，重庆的智能监测设备异常预警准确率92.3%，江西鹰潭在农批市场推行夜间精准监管、抽检结果出具时长从法定20个工作日压缩到1个工作日。

这些数字意味着，以往必须在现场靠人盯才能发现的问题，现在可以在后台通过数据异常自动触发——这是对基层执法力量不足这一老问题的结构性缓解，虽然不是完全解决。

第三，责任传导从部门责任升级到党政同责五级包保。 2015年强调监管部门执法责任，但地方政府负责人的压力传导链条并不完整。

这次配套了省-市-县-乡-村五级党政领导包保机制，通过“三书一函”直接对地方政府负责人追责，全国食品生产经营企业配备食品安全总监115.5万名、食品安全员949.2万名，规模以上企业覆盖率100%。

湖南湘潭全市684所学校食堂全部收回自主经营、终止外包模式，直接切断校园餐转包加价链条——这种执行力，不是靠市场监管部门一家能推下去的。

第四，共治主体从政府单打独斗扩展到社会多元参与。 全国内部知情人举报系统上线，外卖骑手担任“蓝军监督员”，成都推行“网络餐饮治理随手拍”建立快速响应链条、整改率100%——这些机制的本质，是把监管的触角延伸到政府执法人员永远到不了的地方。

但“根治”这个词，在食品安全领域从来没有真实发生过

2025年全国人大常委会食品安全法执法检查报告，用一份诚实的清单戳破了“根治”的幻想：部分基层市场监管所仍存在“一人所”“零人所”，一半以上食品快检设备临近报废、无法满足新增检测参数需求，检不快、检不准、检不出。

甘肃永靖县乡镇市场监管所执法人员多数是事业编制，还要承担乡镇其他工作，“人少事多”矛盾突出。

这些不是政策设计的问题，是资源约束的硬天花板。

更根本的约束来自市场结构。全国小作坊、小餐饮、小摊贩量大面广、流动性极强，部分无证无照经营，进货查验制度流于形式——这不是靠“最严的处罚”能解决的，因为处罚的前提是“被发现”，而“被发现”的前提是监管能覆盖到。

2026年8月曝光的“甲醛白菜”事件，收购商在装运环节蘸取甲醛溶液防腐，农业部门只负责种植端农药残留检测、甲醛不在其检测清单内，进入流通环节后市监部门专项检测条件不足、凌晨进场的货运车辆处于监管空档——一棵蘸了甲醛的白菜，就这样从田间地头畅通无阻地流向全国市场。

这不是某一部门的失职，是跨环节治理的结构性死角。

学习时报研究团队2026年5月的分析直接点出了三个无法短期消化的底层约束：土壤重金属超标等农业面源污染治理周期长达数十年，不可能通过本轮改革短期解决；跨部门数据标准尚未完全统一，“信息孤岛”阻碍全链条追溯实际运行效率；预制菜、直播带货等新业态，在生产规范、许可适用、标签标识、主播责任划分等方面仍缺乏全国统一标准。

历史给出的答案是：大幅改善，而非彻底清零

2010年以来的历次全国性专项整治，每一次都完成了核心指标：三聚氰胺检测合格率长期保持100%，“瘦肉精”地下黑窝点和非法产供销链条被基本打掉，食用植物油乙基麦芽酚不合格率从2020年2.08%降至2025年0.08%。

但每一次整治后，“甲醛白菜”这类跨环节低货值农产品违法问题都在放松期复现，小作坊食品添加剂“两超”始终处于“整治期收敛、放松期抬头”的循环，农村“三无”“山寨”食品从线下批发市场向线上社交电商转移。

这就是食品安全治理的真实规律：每一次大规模改革都在缩小“存量乱象”的范围，把合格率推上一个新的台阶，但永远会有新的漏洞从旧体系的接缝和新业态的空白处长出来。

2015年修法后的合格率跃升是真的，2024年罐车混装乱象的暴露也是真的——二者不是矛盾，是同一枚硬币的两面。

2025年这次改革，最大的不同在于它第一次系统性地回应了2015年暴露出的结构性短板——跨部门协同、技术赋能、责任传导、社会共治——这些短板正是上次改革“未竟全功”的根源。

从这个意义上说，这一轮改革大概率会把全国食品抽检合格率从98.4%继续推高，把外卖乱象、添加剂滥用、校园餐安全这些民生痛点压到历史最低水平。2026年上半年全国食品监督抽检不合格率已降至2.22%，饮料类合格率99.45%。

但“从根源上彻底清零”这件事，在食品安全领域从来没有发生过，这次也不会。不是制度设计不够好，而是食品安全治理的对手本身就在不断进化——新业态、新风险、新的责任推诿方式，永远比制度更新快一步。

历史告诉我们什么是可能的：把合格率推高到99%以上、把绝大多数隐蔽乱象从“暗处”逼到“明处”。历史也告诉我们什么是不可强求的：让一个拥有千万量级经营主体、从田间到餐桌跨越数十个环节的食品体系，实现零风险。

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